南通市审计局效益审计操作指南（试行）
第一章 总则
1.1为强化公共资源审计监督，全面履行审计监督职责，促进优化政府职能，改善行政管理，推动政府科学、民主决策和依法履行职责，现根据《审计署2006至2010年审计工作发展规划》关于“今后五年要坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。到2010年初步建立适合中国国情的效益审计方法体系”的要求，结合我市实际情况，制定本操作指南。
1.2本指南目前适用于对财政资金、政府的公共管理活动、公共资金和政府公共工程实施的效益审计。其中：公共资金是指社保资金等；政府公共工程是指政府直接和间接投资兴建的非经营性的基础设施、环境工程、社会公益性设施等。
1.3本指南所述效益审计是指审计人员通过采用现代技术方法，客观、系统地对政府部门及企事业单位的项目、活动和功能就其实现经济性、效率性和效果性程度进行独立评价，提出改进意见，改善公共管理，为政府及有关方面决策提供信息的经济监督活动。㈠经济性，是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出，也就是节省的程度。㈡效率性，是指产出与投入的关系。具体说就是从对一个部门或一个项目的资源投入，力争取得最大的产出，或确保以最小的资源投入取得一定数量的产出。㈢效果性，是指按规定的目标实现的程度或一项活动预期的影响与实际影响之间的关系。
1.4审计目标。通过效益审计，对被审计对象履行法定职责过程中使用财政资金所达到的经济、效率和效果程度（或利用资源的经济性、效率性和效果性）进行审核评估，确定其资金（或资源）的管理水平，评价所实施的相关项目或政策是否达到了预期目标且满足了社会需求；揭露和分析因管理不善、决策失误和政绩观不正确造成的严重损失浪费和国有资产流失问题。通过效益审计，提出审计建议，促进相关部门和单位改进管理、完善机制，提高财政性资金使用效益，确保国有资产安全。同时，为政府及有关方面提供被审计对象经济责任履行情况的信息。
1.5审计范围。审计人员应根据效益审计目标，结合审计对象的具体情况及审计条件，在财务收支审计的基础上，对政府项目、活动或职能部门的经济性、效益性、效果性进行客观和系统的检查，通过对所有工作环节和相关单位的检查，评价政府投入的各项资源是否得到合理利用。在效益审计过程中，审计人员应首先关注效果，其次关注效率性和经济性，既要评价直接经济效益，也要评价社会效益、环境效益等间接效益。
1.6审计方法。效益审计除运用财务收支审计中广泛使用的审阅、检查、计算机辅助审计等技术和方法外，主要采用审计调查方式，包括现场察看，抽样调查等方式，由审计人员判断和评价项目的效率性、经济性、效果性。同时可采用统计分析方法，通过相关数据统计，分析各种相关因素的影响，确定其中的因果关系；分析存在的差距及原因，确定目标实现的程度，审计人员要通过定量和定性分析，确保审计结果的客观性和公正性。
第二章 审计准备
2.1总体要求。效益审计立项前，审计人员应对效益审计领域进行充分和认真的审前调查，收集和研究分析与审计对象相关的资料和信息；根据审计条件和目标，选择和确定效益审计项目和评价标准，并制定切实可行的审计实施方案。
2.2选择和确定效益审计项目应遵循以下原则：
2.2.1重要性原则。是指选择的项目必须是在经济生活中至关重要，与群众利益息息相关，人大、政府关注的。
2.2.2时效性原则。是指选择项目审计的时机，要尽量避免介入时间过早或过迟。
2.2.3增值性原则。是指选择的项目，通过审计是否有增值的空间。
2.2.4可行性原则。是指选择项目时要考虑被审计对象的条件具备和配合程度，审计人员的素质能否达到审计要求，能否确定与审计目标及要求相适应的审计评价标准。
2.3选择和确定效益审计具体目标。应在认真开展审前调查，充分收集、分析审计对象相关信息的基础上，确定效益审计具体目标。效益审计具体目标要有可达性、明确性、针对性、权威性，并通过效益审计的实施，努力实现相关审计目标。
2.4.1选择和确定审计评价标准。审计评价标准是指用于衡量审计对象效益水平的标准。它要具备可靠性、客观性、实用性、易懂性、可比性、完整性、可接受性。
2.4.2审计评价标准分类。效益审计标准一般分为三类：一是政策标准。主要是国家法律、法规、相关政策和原则，它是审计人员开展效益审计的重要标准和首要依据。二是技术标准。主要是：国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。国际标准是指国际标准化组织制定并公布的标准。国家标准是指国务院行政主管部门统一审批、编号、发布的标准，又分为强制性标准和推荐性标准。行业标准是指行业制定的标准。地方标准是指地方制定的标准。企业标准是指企业自行制定的标准，包括工作标准、管理标准、可研性报告等。三是经济标准。既经济目标实现程度。主要包括经济指标、工作任务、历史最好水平、地区最好水平等。
2.4.3确定审计评价标准的方法主要有：1.将一个项目按管理程序分解成若干个阶段，如建设项目立项（可行性研究）、计划、建设、运营等，针对每个阶段回答“管理者应做什么、怎么做、怎么控制”，问题的答案一般可作为备选评价标准。2.国家法规、政策文件、标准手册中的相关规定，可作为备选评价标准。3.对审计对象过去一定时期的数据进行统计分析，从而得到审计对象一般情况下的数据标准，或类似审计对象的有关数据，可作为确定评价标准的参考。4.审计对象及相关单位的预期目标，可作为备选评价标准。5.与审计对象就评价标准问题进行讨论，双方一致认可的结论，可作为备选评价标准。除此之外，专家意见、群众评议意见也可作为评价标准。审计人员无论通过什么方式确定的审计评价标准，均须在充分征求审计对象意见基础上，最终确定有关事项效益审计的评价标准指标。
2.5编制效益审计实施方案。审计人员应根据《审计机关审计方案准则》和审计对象的具体情况，按照效益审计目标和要求，在评估效益审计风险的基础上，确定效益审计范围、内容、评价标准、方法和步骤，编制审计实施方案。方案具体内容，除评价标准外，基本依据《准则》要求。
第三章 审计实施
3.1总体要求。效益审计实施程序和财务收支审计实施程序基本相同。审计人员应按照《准则》要求和规定，实施效益审计。
3.2审计组进点。审计人员须至审计对象的所在单位召开审计进点会议，说明审计目标和依据，通报工作程序，审计内容、审计范围、审计纪律，根据审计目标和审计评价标准，提出需要协助、配合的有关要求和资料，听取相关情况的介绍。进点时可根据需要邀请有关专家参加。
3.3充分调查了解各种情况。审计实施过程中，审计人员应根据确定的审计目标、内容，通过运用审计调查和多种审计方法，深入了解并查证项目效益实现情况，审查决策过程和结果，考核和评价管理程序和成果，测试和评价效益目标实现程度。
3.4汇总审计资料及审计证据。审计人员在审计实施阶段结束前，应对审计工作底稿和审计证据等资料进行初步整理，检查审计方案所列事项是否已按要求全部实施，通过复核、分析，提出初步评价意见和改进建议。
3.5沟通审计意见。审计组出点前应与审计对象就初步审计评价意见和建议进行口头交换，充分听取审计对象及相关人员的意见，力求达成共识。对沟通中存在的不同意见，审计人员应通过汇总整理审计工作底稿予以注明。
第四章 审计内容
4.1总体要求。审计人员应根据审计对象和审计目标，结合具体情况，确定效益审计的具体内容。
4.2财政资金重点审计内容：财政资金投入流向是否合规、合理；项目管理是否科学，资金使用是否符合项目审批的内容和有关规定，内控制度是否建立并严格执行；有无侵占、挪用、贪污、受贿行为；有无决策失误、损失浪费现象等。项目实际产生的经济效益、社会效益、环境效益与预期申报的目标有无差异。
4.3公共资金重点审计内容：公共资金征收归集率和发放率是否达到有关规定要求，资金征收和发放不到位是否和有关部门组织管理工作有关；资金使用管理制度建立和执行是否存在偏差，资金征收、使用是否达到预期目标等。
4.4公共管理活动重点审计内容：工作目标是否全面并实施到位，法定职能是否全面履行，有关行政成本是否合规、合理，效率和效果是否达到预期目标，出台的政策和决策是否符合财经法规和政策，有无违反民主、科学决策程序，盲目决策的行为；有无重大决策失误和严重损失浪费等情况。
4.5政府公共工程效益审计重点内容：是否严格执行申报审批程序，各项报批资料是否齐全；是否按规定支付了土地补偿、拆迁等费用；勘察、设计、监理、施工、材料采购是否进行了招投标；建设资金来源及使用是否合规；有无虚列工程成本；是否存在损失浪费行为；概算执行是否符合有关规定；工程质量和工期是否达到规定要求；工程竣工后的经济效益、社会效益、环境效益是否达到预期目标和国家规定等。
第五章 审计评价
5.1总体要求：审计人员必须在对财政财务收支真实、合法审计的基础上，选择重要事项进行效益指标的评价。审计评价应力求客观公正、准确恰当，避免盲目求全，超越审计范围，以规避审计风险。
5.2评价应遵循以下原则：
5.2.1重要性原则：即从效益角度，重点对影响效益的重要问题进行评价，避免面面俱到。对一般性财务核算问题可不作评价，或只作简要概括。
5.2.2客观性原则：审计人员应在审计查证的基础上，依据确定的审计评价标准，对所审计事项进行评价，并对问题产生的原因进行全面分析，发表客观公正的审计意见。
5.2.3准确性原则。审计评价应措词恰当，表述清楚，少用或不用修饰性语言，尽可能做到量化分析，所有结论均有事实依据和出处，并注意评价的全面性，防止以偏概全。
5.2.4谨慎性原则。审计人员进行审计评价应坚持稳健、谨慎的态度。对审计过程中未涉及的审计事项，评价依据不充分的，以及超越审计范围的事项不予评价；对审计难以定性的事项仅予披露，不作评价。
5.3审计评价方法。审计人员进行审计评价应遵循定性和定量相结合，效益与公平相结合，长期效益与短期效益相结合，局部利益和全局利益相结合，直接效益和间接效益相结合的原则，办求使发表的审计评价意见客观、全面、公正。
第六章 审计报告
6.1总体要求。审计组在效益审计实施结束后，应向审计机关提交审计报告，经审计机关审定后，向被审计单位出具正式审计报告，同时报送政府及相关部门。审计报告应确保质量，完整体现审计成果，以促进审计对象解决实际问题，规范运作，提高效益。
6.2审计报告主要内容。审计报告内容应根据审计对象及审计目标要求确定。主要包括：①前言：审计依据、实施时间、目标、内容和范围、审计方法等事项。②主体：一是基本情况。主要包括审计对象工作职责，占有资源；二是审计评价。围绕审计目标，对照评价标准，通过定量和定性分析，对审计对象履行职责的经济性、效率性和效果性进行评价。评价要客观、公正、准确易懂。三是主要问题及原因。从效益角度，按对效益影响程度顺序排列，写明审计发现的问题及原因分析。四是审计建议。要有针对性、有效性、建设性、可操作性，不要超越审计范围。③附录。与效益审计评价直接相关的图形和表格。